Gebouwen tussen de 13 en 70 meter: welk brandveiligheidsniveau vindt u acceptabel?
De Nederlandse bouwregelgeving kent in gebouwhoogte grenswaarden, waarboven extra maatregelen geëist worden voor brandveiligheid. Boven de 13 meter vloerhoogte zijn extra maatregelen nodig, boven de 20 meter komen er extra maatregelen bij en boven de 70 meter grens, dat beschouwen we in Nederland als hoogbouw wordt feitelijk de grens van het Bouwbesluit 2012/BBL overschreden en dient het voldoen aan de eisen specifiek te worden aangetoond. Sprinklerinstallaties zijn in gebouwen hoger dan 70 meter feitelijk een standaardvoorziening. In dit artikel een pleidooi om de brandveiligheid van hogere gebouwen meer risicogericht te beschouwen. Hierbij dient rekening te worden gehouden met zowel de minimale eisen van onze bouwregelgeving als de standpunten van de gebruikers, ontwikkelaars, brandweer en andere stakeholders.
De impact van de regelgeving is duidelijk terug te zien in onze steden. Zo komen gebouwen van net boven de 70 meter nauwelijks voor. Er wordt veelal gekozen voor een forse verhoging van het aantal bouwlagen, met meer vloeroppervlakte, om de meerkosten veroorzaakt door extra brandveiligheidseisen te compenseren voor het behalen van voldoende rendement. Ook rondom de 20 en soms de 13 meter zien we dezelfde effecten om maar te voorkomen dat er geïnvesteerd moet worden in bijvoorbeeld brandweerliften.
Risico’s en uitdagingen
Bouwwerken in de categorie ‘middelhoogbouw’, tussen de 20 en 70 meter, dienen als een groter risico te worden beschouwd. Eigenlijk is er al een vergroot risico boven de 13 meter. Met name de brandbestrijding wordt moeilijker naarmate een gebouw hoger wordt, omdat de brand vanaf buiten niet meer bereikbaar is en bestrijding vanaf binnen ingewikkelder en gevaarlijker is. Ook vluchten via de trappen is zeker voor ouderen vanaf een hogere etage bijna niet mogelijk. In het buitenland worden dan ook in tegenstelling tot in Nederland sneller actieve brandveiligheidsvoorzieningen geëist.
Daarbij zijn er andere belangrijke ontwikkelingen, zoals bouwen met hout en de gevolgen van de energietransitie die het brandverloop negatief beïnvloeden, maar niet meegenomen in onze regelgeving.
Brandweer Nederland stelde in 2021 de taskforce hoogbouw[1] in en liet NIPV onderzoek doen. Het rapport ‘Brandveiligheid in hoogbouw – een verkennend onderzoek naar de (on)mogelijkheden bij het repressief
brandweeroptreden in hoge gebouwen‘[2] van november 2022 verscheen op 19 juni 2023.
Er wordt geconstateerd dat ‘een brand in hoge gebouwen niet adequaat kan worden bestreden met de huidige tactische en operationele doctrine brandbestrijding en dat de bestaande bouwregels ontoereikend zijn’. ‘Ook de beperkte geoefendheid en het ontbreken van een goed handelingsperspectief spelen een rol. Dit alles levert risico’s op voor het brandweerpersoneel en voor de bewoners van het betreffende gebouw.’
Ook de NEN Normcommissie Brandveiligheid Bouwwerken stelde een werkgroep in om te starten met een literatuuronderzoek. Dit om de problematiek beter in kaart te brengen en mogelijk een norm te ontwikkelen, waar vanuit het perspectief van de stakeholders betere keuzes kunnen worden gemaakt. Feitelijk is dit een meer doelgerichte benadering van brandveiligheid in hogere gebouwen. De werkgroep stelde vast dat in de hogere bouwwerken kwetsbare gebruiksfuncties en personen worden gehuisvest, zoals bijvoorbeeld verminderd zelfredzame personen, terwijl er vanwege de hoogte toch geen risicobeperkende maatregelen behoeven te worden genomen.
De werkgroep stelt ook dat een aantal maatschappelijke ontwikkelingen tot grotere risico’s leidt. Denk aan de gevolgen van de energie-transitie: meer isolatie in nieuwbouw en na-isolatie van bestaande bouw, PV-panelen op daken en gevels, energie-opslagvoorzieningen, oplaadvoorzieningen, toepassing van meer houtconstructies en andere biobased materialen, de vergrijzing in combinatie met langer zelfstandig wonen, enz.
Het resultaat daarvan is dat bouwwerken in de categorie ‘middelhoogbouw’ als groter risico moeten worden beschouwd, dan de hogere bouwwerken die nu worden gebouwd met de aanvullende maatregelen volgens de huidige hoogbouwhandreiking. Het risicoprofiel van dergelijke bouwwerken wijzigt in de tijd in negatieve zin.
Het is dus op zijn minst opmerkelijk, dat er wettelijk gezien in een gebouw van 69,99 m hoog dezelfde voorzieningen moeten worden aangebracht als in een gebouw van 20,5 m hoog. Met het Bouwbesluit/BBL worden publiekrechtelijk twee doelen nagestreefd. Ten eerste het beperken van slachtoffers in geval van brand. En ten tweede het beperken van brandoverslag naar buurpercelen in geval van een brand; het beperken van schade bij de buren.
Om meer draagvlak te creëren bij het verhogen van de brandveiligheid is het belangrijk om een visie te hebben op brandveiligheid en zouden ook andere doelen dan de publiekrechtelijke moeten worden meegenomen. De NEN-werkgroep Hogere bouw schreef in de ‘notitie uitwerking doelgerichte brandveiligheid hogere gebouwen’[3] een aantal subdoelen die aansluiten op Bouwbesluit/BBL:
- Voorkomen van het ontstaan en ontwikkelen van een (potentieel bedreigende) brand;
- Beperken uitbreidingsgebied van brand in het gebouw (brandcompartimentering en beschermde subbrandcompartimentering d.m.v. scheidingsconstructies);
- Beperken uitbreidingsgebied van rook in het gebouw (subbrandcompartimentering d.m.v. scheidingsconstructies);
- In stand houden van het gebouw (draagconstructie);
- In stand houden van vluchtroute en aanvalsroute (draag- en scheidingsconstructies van de vlucht- en aanvalsroutes);
- Beperken branduitbreiding naar en gevolgen voor de omgeving (buurpercelen).
Elk subdoel bevat project specifieke kenmerken en kan dus brandkenmerken, bouwkundige en installatietechnische kenmerken en mens en/of organisatorische kenmerken bevatten. De opsomming bevat overigens niet expliciet de mogelijke private doelstellingen zoals schadebeperkingen of bedrijfscontinuïteit en een hoger brandveiligheidsniveau afhankelijk van wat de gebruiker wil. De verwachting is dat de normcommissie voor 2024 middelen ter beschikking krijgt voor de start voor het ontwikkelen van een risicogerichte norm.
Streven naar niveau regelgeving is risicovol
Een van de oorzaken van de problemen van brandveiligheid is dat de wet- en regelgeving vaak niet goed wordt begrepen door opdrachtgevers. Een gevolg is dat architecten en adviseurs het Bouwbesluit/BBL vaak als een ontwerpnorm voor een gebouw nemen. De eisen voor brandveiligheid in het Bouwbesluit/BBL zijn slechts minimale eisen. Er wordt verondersteld dat iedereen veilig naar buiten kan komen bij brand en dat de buren geen last van de brand ondervinden. In de praktijk vallen er toch slachtoffers. Het streven naar het minimale niveau is daarbij vragen om problemen, omdat minimum maximum wordt!
Brandveiligheidskeuzes en percepties stakeholders
Om betere keuzes te maken uit de beschikbare brandveiligheidsmaatregelen zouden de diverse stakeholders bewuster moeten kiezen. Ook zouden stakeholders nog beter mogen begrijpen wat de belangen zijn van de andere partijen. De vraag is wat zijn dan de mogelijke aannames hoe de verschillende stakeholders denken en handelen?
In dit artikel doet de VSI een aantal veronderstellingen over hoe de belangrijkste stakeholders in grote lijnen denken en handelen en wil de VSI weten of de aannames wellicht anders zijn of meer nuance vragen? De VSI heeft de volgende stakeholders voor hogere bouw geïdentificeerd. Bewoners en VvE’s, ontwikkelaars, verzekeraars, vastgoedhouders (eigenaren), bouwbedrijven, gemeente; bouw en woningtoezicht, brandweer als adviseur, repressieve brandweer, onderzoeksinstellingen zoals NIPV, adviesbureaus, Overheid en dan met name ministerie BZK, V&J en VWS en de architecten.
Hogere bouw wordt overigens niet alleen gebruikt voor wonen. In hogere bouw treffen we verschillende gebruiksfuncties, zoals kantoor en logiesfuncties aan, die uiteraard van invloed zijn op de verschillende stakeholders en hun policy voor brandveiligheid.
Aannames en inzichten
De aanname is dat bewoners feitelijk nauwelijks iets te kiezen hebben als het gaat om brandveiligheid. Ze moeten het doen met de basisvoorzieningen die andere stakeholders voor ze hebben gekozen. Ze kopen of huren het appartement zoals aangeboden. Alleen op het brandveilig gebruik hebben ze invloed.
De vraag is hoe bewoners (huurders en kopers) meer keuzemogelijkheden krijgen die het niveau van de regelgeving overstijgen. De indruk is dat bewoners zich niet bewust zijn dat ontwikkelaars meer opties kunnen aanbieden. En willen ze daar vervolgens voor betalen?
Wanneer een gebouw andere gebruiksfuncties heeft, zal er afhankelijk van de eigenaar of huurder naar alle waarschijnlijkheid wel meer interactie zijn met de andere stakeholders, zoals ontwikkelaar en verzekeraar. De veronderstelling is dat de toekomstige eigenaar of gebruiker meer eisen kan stellen, maar dat nauwelijks doet.
De aanname is dat ontwikkelaars en vastgoed beheerders doorgaans niet geïnteresseerd zijn in brandveiligheid. Het ‘kost alleen maar geld, levert niets op en voldoen aan de wet- en regelgeving is toch voldoende?’. Uiteraard kan daar genuanceerder naar worden gekeken en de vraag is ook welke investeringen door de gebruikers en huurders als meerwaarde worden gezien? Wat is het imago van het gebouw rondom brandveiligheid? De gevolgen van de verduurzaming en de energietransitie maken, zoals eerder aangegeven die vragen zeer actueel. Er zijn meerdere opties die de meerwaarde voor de vastgoedbeheerders ook interessant maken om andere keuzes te maken. Zeker wanneer we de verandering van bewoning zien, door meer kwetsbare mensen en vergrijzing dan zou een hoger brandveiligheidsniveau meer dan wenselijk zijn en zouden gebouwen met een brandveiligheidsklasse A+++ beter passen en dus een hogere toegevoegde waarde voor zowel ontwikkelaar als afnemer of gebruiker.
De verwachting is dat de verzekeringspremie in gebouwen zonder sprinklers hoger is dan die met sprinklers en dat de premie van bewoners die op 65 meter hoogte wonen, hoger is dan van een bewoner op de 2e etage. Mogelijk maakt de gemiddelde verzekeraar geen verschil? Wellicht omdat het premieaandeel brandveiligheid zeer beperkt is en de risico’s in de gehele portefeuille laag? Het lijkt erop dat voor andere gebruiksfuncties er wel meer differentiatie is, ook weer afhankelijk van de verzekeraar. Verzekeraars zouden meer in het voortraject mogen investeren in bewuster kiezen voor maatregelen te stimuleren. De aanname is dat het meer gebeurt maar het niet genoeg is.
Ook de brandweer is een belangrijke stakeholder in zowel het adviseren van de gemeente bij een omgevingsvergunning en bij een incident. De aanname is dat de brandweer invloed heeft op de keuze brandveiligheidsvoorzieningen, maar vaak kansloos staat tegenover opdrachtgevers die niet meer willen doen dan het minimale niveau van onze regelgeving. De aanname is dat er wellicht te weinig gebruik wordt gemaakt van het artikel zorgplicht. Zeker in de situatie van renovatie of huisvestiging van meer kwetsbare bewoners kan er niet meer geëist worden dan de wettelijke ondergrens. In de praktijk blijkt dat op basis van het Bouwbesluit een gebouw te realiseren is dat voldoet aan de regels maar niet brandveilig is.
Vanuit de adviseurs komen berichten dat ze expliciet opdrachten krijgen om het minimale te doen, dus voldoen aan de regels is het maximale. Maar hebben de adviseurs een eigen visie of mening? Gaan ze altijd met de opdrachtgevers mee voor het minimum niveau, met de stelligheid; als wij het niet doen, doet een andere adviseur het wel? Vraag is, ontbreekt het de adviseur aan instrumenten, zijn die er wel en is daar behoefte aan?
Bewuste keuzes voor een brandveiliger Nederland
De Verenigde Sprinkler Industrie, onderdeel van Federatie Veilig Nederland, zou liever zien dat opdrachtgevers en eigenaren van gebouwen zélf gaan nadenken, bewuster kiezen en bepalen wat acceptabel is op het gebied van brandveiligheid. Dus nagaan ‘Welk risico vind ik nog aanvaardbaar en is de regelgeving voor mij wel voldoende?’ De VSI werkt aan het delen van kennis en kennisontwikkeling en specifiek over de sprinklers. Zo kunnen opdrachtgevers, adviseurs, de brandweer en andere belanghebbenden bewuster kiezen. Ieder bouwproject is uniek en een duidelijke waarderingsmethodiek kan alle belanghebbenden helpen bij het maken van de juiste keuzes, met als doel een brandveiliger Nederland. Geef brand geen kans!
De VSI organiseert in november 2023 een rondetafelgesprek met de verschillende stakeholders om elkaars standpunten beter te begrijpen en de bewustwording voor de keuzemogelijkheden te stimuleren.
John van Lierop (john@eurosprinkler.org) werkt voor Federatie Veilig Nederland en European Fire Sprinkler Network.
Voorbeeld Community Campus Holendrecht
Een mooi voorbeeld waar de opdrachtgevers hogere eisen aan de brandveiligheid stellen dan de wetgeving is de community Campus in Holendrecht. Op initiatief van de opdrachtgevers is er bewust voor gekozen de woningen te voorzien van een automatische sprinklerinstallatie. Hierdoor zijn er voor zowel bewoners als de gebouweigenaar minder risico’s wanneer er toch onverhoopt brand ontstaat. Lees meer op https://sprinkler.nl/holendrecht/
[1] https://www.brandweernederland.nl/nieuws/brandweer-richt-landelijke-taskforce-hoogbouw-in/
[2] https://nipv.nl/brandveiligheid-in-hoogbouw/
[3] NEN 3510070006 N 30 Notitie uitwerking doelgerichte brandveiligheid hoogbouw vs 220708
