Verslag rondetafelgesprek hogere bouw
Nederland bouwt in toenemende mate op grotere hoogte en met meer dichtheid. Het aantal gebouwen tussen de 20 en 70 meter neemt snel toe, maar de bestaande eisen blijven achter bij de extra risico’s die deze ontwikkeling met zich meebrengt. Federatie Veilig Nederland pleit voor een meer risicogerichte benadering binnen deze hoogtecategorie. Gebouwen van 69,5 meter zijn het meest risicovol door de opzet van de huidige regelgeving.
VSI, onderdeel van Federatie Veilig Nederland zet zich in voor een verhoogde brandveiligheid in Nederland. Het besef dat overtuiging van diverse belanghebbenden noodzakelijk is om voldoende steun te krijgen voor aanpassingen in wet- en regelgeving, heeft geleid tot het organiseren van een rondetafelgesprek in januari 2024. Vertegenwoordigers van een grote verzekeringsmaatschappij, een projectontwikkelaar, Bouw- en Woningtoezicht, een ingenieursbureau, twee veiligheidsregio’s en de TU/e namen deel aan dit gesprek.
Het doel van het rondetafelgesprek was om gezamenlijk bewustwording te creëren voor brandveiligheid in hogere bouw (tussen 20 en 70 m). Hierbij stond centraal hoe, met inachtneming van zowel de minimale eisen van de bouwregelgeving als de belangen van de gebruikers, ontwikkelaars, brandweer, verzekeraars en andere stakeholders, deze bewustwording gestimuleerd kan worden. Het begrijpen van elkaars belangen en standpunten én inzicht in hoe investeringen in brandveiligheid waarde kunnen toevoegen, worden als essentieel beschouwd om tot effectieve oplossingen te kunnen komen.
Energietransitie
Marcel Koene van de Veiligheidsregio Haaglanden en tevens voorzitter van het Netwerk Bouwen en Gebruik van Brandweer Nederland, vertelde dat er inmiddels een taskforce bestaat die zich bezighoudt met brandveiligheid in gebouwen boven de 20 meter. Er volgen vanuit deze taskforce nog verschillende vervolgonderzoeken. Zijn collega Patrick Simpelaar van de Veiligheidsregio Zeeland en tevens landelijk portefeuillehouder Brandveiligheid Woongebouwen, merkte op dat brandveiligheid steeds meer onder druk komt te staan door onder andere de energietransitie (elektrische voertuigen en zonnepanelen) en het langer thuis wonen van ouderen. Dat laatste speelt volgens Ruud van Herpen van de TU/e vooral een rol bij ontruiming. Een ander risico vormt volgens Wico Ankersmit van Bouw- en Woningtoezicht de toenemende houtbouw. Dat vraagt om een nieuwe visie op vluchtveiligheid. Daarnaast pleit de politiek voor tijdelijk bouwen, optoppen en transformeren, waarbij een lager veiligheidsniveau wordt toegestaan om de kosten te drukken. John van Lierop, die namens de Federatie Veilig Nederland de discussie leidde, vroeg zich af hoe projectontwikkelaars daar tegenaan kijken. Michelle Corbeau van AM: “Wij houden ons gewoon aan de regels, maar wij realiseren ons ook dat er een risico ontstaat als die regels ontoereikend zijn. Helaas stijgen de bouwkosten momenteel de pan uit, waardoor er weinig mogelijkheden overblijven om meer te doen dan de regelgeving vereist.”
Duurzaamheid versus veiligheid
Duurzaamheid krijgt volgens Björn Peters van adviesbureau DGMR en Rudo Meuleman van Achmea momenteel meer aandacht dan brandveiligheid, waarbij je je kunt afvragen hoe duurzaam het is als een gebouw geheel door brand verwoest wordt en herbouwd moet worden. Meuleman geeft aan dat zijn organisatie wel degelijk kijkt naar het effect van brandveiligheid op duurzaamheid. Uit intern onderzoek blijkt dat de grootste belasting ontstaat tijdens herstel. Brandveiligheid leidt niet tot een hogere waardering bij bouwondernemers. Het effect is volgens Corbeau ook moeilijk concreet aan te tonen. En volgens Ankersmit denken mensen ook niet in risico’s. Veel minder dan 1 procent van de gebouwen brandt geheel af, dus wordt dit als een laag risico gezien. Dat dat percentage niet hoger is, is volgens Ruud van Herpen te danken aan de brandweer. Hoewel je er niet van kunt uitgaan dat de brandweer altijd succesvol kan voorkomen dat een gebouw afbrandt, is die brandweerinzet meestal succesvol. Dat gaat veranderen bij toepassing van meer biobased materialen in gebouwen. Meuleman: “Mensen denken dat de brandweer hun gebouw wel zal redden. Maar dat is niet zo. De prioriteit van de brandweer is het redden van mens en dier en beschermen van de omgeving. Zeker hoogbouw met brandbare gevels is bij een uitslaande brand niet meer te redden.” Peters noemt als voorbeeld een woontoren in Den Haag waar beneden de 100 meter geen sprinklers nodig werden geacht. Er is alleen een brandmeldinstallatie, met als gevolg dat bij een kleine rookontwikkeling in een van de woningen het hele gebouw ontruimd moet worden.
Bewoners hebben geen keuze
Van Lierop vindt het jammer dat er geen vertegenwoordiger van bewoners aan tafel zit. Vereniging Eigen Huis is uitgenodigd deel te nemen, maar die hebben het aanbod afgeslagen. Simpelaar merkt op dat bewoners weinig hebben te kiezen. “Het is take it or leave it.” Bewoners vinden het volgens hem vanzelfsprekend dat hun woning veilig is, maar zo vanzelfsprekend is dat niet. Veiligheid is door alle eerder genomen ontwikkelingen rondom energietransitie, het steeds langer thuis blijven wonen van ouderen en de huidige bouwopgave een ontwerpvariabele geworden en staat onder druk. Bovendien is veiligheid gebaseerd op wet- en regelgeving en die loopt altijd achter de praktijk aan. Corbeau beaamt dat kopers van woningen nooit vragen hoe het zit met de brandveiligheid. “Er is een brand nodig, zoals in de Grenfell Tower in Londen, om mensen aan het denken te zetten. Dat was voor ons een moment om nog eens extra te kijken of we het wel goed doen. Hebben we ook compartimentering langs de gevels? We laten ons daar uitgebreid over adviseren.” Bewoners zijn volgens Ankersmit van Bouw- en Woningtoezicht het grootste risico. “Als de buurman oude kranten verzamelt en zijn rookmelders niet onderhoudt….” Gemeenten zouden volgens hem daarom vaker moeten controleren hoe gebouwen worden gebruikt, hoewel ze niet snel achter de voordeur komen.
Geen controle
De regels zijn volgens Peters vooral gericht op veilig vluchten. In Nederland zijn relatief weinig slachtoffers door brand. Er wordt minder naar schade gekeken en naar wat gedaan kan worden om de gevolgen van brand zoveel mogelijk te beperken. Controle vindt alleen plaats nadat de brand geblust is. Projectontwikkelaar Corbeau: “Wij worden wel gecontroleerd, maar wat er na gebeurt niet. Iemand kan in zijn woning het brandmeldsysteem ontmantelen, zonder dat ingegrepen wordt.” Volgens Ankersmit komt dat mede doordat zelfs Bouw- en Woningtoezicht niet achter de voordeur mag controleren. Vroeger werd de brandweer nog geïnformeerd als een brandveiligheidsinstallatie gecertificeerd was, maar dat is sinds de invoering van de Veiligheidsregio’s ook niet meer het geval. Met het CCV wordt gekeken of die procedure weer ingevoerd kan worden, want nu weet de brandweer niet eens of de brandweerliften wel zijn goedgekeurd. Niet altijd houden VvE’s bij of de certificeringen in orde zijn en van individuele bewoners kan dat niet worden verwacht. En VvE’s krijgen het steeds lastiger, omdat bewoners zelden bereid zijn hiervoor te betalen. Regelgeving om een dergelijke controle af te dwingen is er ook niet. Wel voor commerciële gebouwen, maar niet voor appartementencomplexen. “Daar zul je nooit een ontruimingsoefening zien”, aldus Corbeau.
Investering brandveiligheid
Sprinklers vergen een zodanige investering dat projectontwikkelaars er volgens Van Herpen regelmatig voor kiezen om net onder de 70 meter te blijven. Hoe die hoogte ooit was bepaald is niet bekend. Volgens Koene is de norm arbitrair bepaald. “Ooit was het 13 meter, omdat de ladders van de brandweer niet hoger kwamen. Toen de brandweer hoogwerkers kreeg, werd het 20 meter. Tussen de 20 en 70 meter is een brand nog altijd niet van buitenaf te bestrijden. Er wordt mede in het buitenland gekeken naar nieuwe methodes om branden in hoogbouw te bestrijden of te voorkomen door gebruik van andere bouwmaterialen, maar brandveiligheid legt het helaas vaak af tegen andere belangen, zoals ‘duurzame’ gevels van hout, fraaie architectuur en kostenbesparingen. Peters heeft meegemaakt dat een opdrachtgever het minder erg zou vinden dat zijn hotel geheel afbrandt, dan te investeren in een sprinklerinstallatie. De verzekeringspremie werd daardoor weliswaar hoger, maar dat kostte altijd nog minder dan een sprinklerinstallatie. “We hebben opdrachten geweigerd vanwege het te hoge brandrisico.” “En dan zie je dat een ander de opdracht wel aanneemt”, aldus Koene. “Als je iets voorstelt, wat conform het Bouwbesluit niet nodig is, is het vechten tegen de bierkaai.”
Passende maatregelen
“Voldoen aan regelgeving wil niet zeggen dat het veilig is”, aldus Ankersmit. “Ooit hadden we houten steden. Na een brand bouwde je de stad opnieuw op. Uiteindelijk is men maar steen gaan gebruiken, maar nu zie je hout weer terugkomen. Zo’n gebouw kan bij brand in een fakkel veranderen.” Er moet volgens Van Lierop dus iets veranderen in de regelgeving? Koene: “We vragen ons als brandweer ook wel af wat we nog op grote hoogte kunnen doen en of onze blustechnieken nog van deze tijd zijn. Als we niets meer kunnen doen, is het inderdaad tijd om de regels te veranderen.” Er liggen plannen van de NEN-werkgroep bij het ministerie van Binnenlandse Zaken voor een risicogerichte benadering bij hogere bouw. Verzekeraars hechten er volgens Meuleman wel waarde aan. “Tussen de 13 en 70 meter vinden wij wel een erg grote bandbreedte. En dan zitten we ook nog met de ondergrondse risico’s, zoals parkeergarages waar ook steeds meer elektrische auto’s komen te staan. Er worden voor een deel van de nieuwbouw sprinklers geëist. Zorg is dat de gevraagde hoeveelheid water vanuit de Nederlandse- en Europese normen in onbalans is met de vuurlast van en het brandgedrag van de huidige auto’s.” Zo zijn er volgens Peters nog wel meer risico’s, die ontstaan als gevolg van de energietransitie. Hetzelfde geldt volgens Ankersmit voor de populatie. Hij heeft de indruk dat er steeds meer ouderen in de hoogbouw wonen, die bij brand niet in staat zijn om via het trappenhuis te vluchten. Een sprinkler kan er volgens Van Herpen dan voor zorgen dat er meer tijd is om te ontruimen. Gemeenten zouden volgens Simpelaar beter moeten toezien of de brandveiligheid op de populatie is afgestemd, maar hoogbouw ontstaat tegenwoordig ook in kleinere gemeenten, waar expertise en capaciteit ontbreken.
Schadebeperking in de wet?
Meuleman begrijpt dat de overheid persoonlijke veiligheid het belangrijkst vindt, maar vraagt zich af of schadebeperking ook niet in de wet- en regelgeving thuishoort. “Moeten wij het normaal vinden dat total loss acceptabel is bij een gebouw? Volgens Ankersmit is het een principediscussie. Het ministerie zit er niet op te wachten, dat de regelgeving van vluchtveilig naar brandveilig wordt omgebouwd. Dat is veel te kostbaar. Onder andere omdat heel andere materialen nodig zullen zijn. Dat gaat dan weer ten koste van diverse economische belangen. Wat de brandweer betreft kan brandveiligheid nooit teveel kosten. Mede doordat de capaciteit onder druk staat wil de brandweer niet vier dagen bezig zijn om een brand te blussen. Meuleman benadrukt dat de investering in extra brandveiligheid wel meevalt in verhouding tot de totale bouwkosten, maar dat het probleem is dat het rendement niet meetbaar is. Corbeau: “Van mij mag het alles kosten, maar ik moet het wel kunnen verkopen. Als kopers niet begrijpen waarom het duurder is, heb ik een uitdaging. Dat is met alles wat wij doen. De bewoner vindt het pas interessant als er een premiekorting of andere voordeeltjes tegenover staan.”
Conclusie
Nederland staat voor de uitdaging van een snel toenemend aantal gebouwen tussen de 20 en 70 meter hoog, terwijl de bestaande eisen niet in lijn zijn met de extra risico’s.
Kennis van elkaars standpunten en belangen draagt bij aan verhoging van de brandveiligheid van gebouwen tussen de 20 en 70 meter. Het transparanter maken van keuzemogelijkheden voor gebouweigenaren en gebruikers is essentieel. De gemiddelde Nederlander denkt dat alles geregeld is, keuzemogelijkheden worden niet aangereikt. De vraag naar de investering van brandveiligheid zal blijven, maar het besef dat minimale extra investeringen de brandveiligheid aanzienlijk kunnen verbeteren is een belangrijk uitgangspunt. De urgentie voor een heroverweging van bestaande regelgeving en een meer risicogerichte aanpak werd door alle deelnemers onderschreven.
De VSI publiceerde in aanloop naar het rondetafelgesprek een notitie met aannames en inzichten. Diverse stakeholders hebben die met elkaar besproken om elkaars standpunten beter te begrijpen en de bewustwording voor de keuzemogelijkheden te stimuleren.
John van Lierop (john@eurosprinkler.org) werkt voor Federatie Veilig Nederland en European Fire Sprinkler Network.
